從成因解析如何把控出口退稅的執法風險

一、出口退稅執法風險的表現形式與成因分析

(一) 出口退稅執法風險的表現形式

1.出口退稅管理的風險。主要表現為出口退稅備案信息是否準確、稅務機關對出口企業性質的認定是否準確、退稅方式是否選擇準確、發布欠稅公告是否及時、注銷戶和非正常戶的認定是否及時準確等等。

2.出口退稅檢查的風險。主要表現為稅收行政行為的程序違法問題，如檢查人員是否按規定出示稅務檢查證、稅務機關是否按規定履行告知義務、收集的證據是否合法合理、檢查手段是否合法、是否違反法定程序采取稅收保全措施和強制執行措施等等。同時，還存在引用法律法規是否正當的問題。如《稅務處理決定書》、《稅務處罰決定書》作出的決定是否引用法律法規等高級次條文，是否涉及引用內部文件、工作規程及指引等低級次條文的問題。

3.出口退稅執行的風險。主要表現為稅務機關

內部規范性文件的制定是否規范，出口退稅政策時常發生變化，執法人員難以迅速掌握，政府部門過分強調稅務機關的退稅職能，導致為促進外貿發展加快退稅進度的壓力過大。此外，其他部門管理和監控的失位、缺位也會給稅務機關執法帶來很大的風險。如海關查驗出口貨物的比例過低，造成虛假貨物報關誘發出口騙稅的風險。

(二) 出口退稅執法風險的成因

1.出口退稅管理機制不完善。一是現有出口退稅法律法規層次較低。目前，出口退稅政策多數是財政部或國家稅務總局出臺的規范性文件規定的。省或市級稅務機關會根據上級文件精神，結合當地實際情況再下發或轉發更細致的要求，文件過多不易掌握，一定程度上增加了稅務人員的執法風險。二是出口退稅審核制度不滿足實際需求。出口退稅無紙化審核是未來發展的趨勢，但電子數據比對局限于案頭，對出口企業實際經營情況了解出現脫節，即使在審核中發現疑點，但查處的職能與技能也十分有限。三是打擊出口騙稅的專項制度未形成體系。深層次挖掘，出口騙稅問題的根源在制度管理上。完全依附利用信息化手段和企業自查自防的方式還遠不夠，必須建立一套打擊出口騙稅的專項制度和方法，利于長遠管理，長治有效。

2.增值稅稅制存在缺陷。一是農產品收購發票抵扣政策影響了增值稅征扣稅鏈條的有效運行。如農產品抵扣政策采取“前免后抵、自開自抵”的方式，造成購銷雙方相互制約的增值稅征扣稅鏈條機制熔斷，在稅制層面為虛開收購發票、通過洗票騙取出口退稅提供了可能。二是金稅工程“以票管稅”的運行模式存在漏洞。隨著金稅工程的不斷升級，對虛假發票的管理卓見成效，基本上解決了票流和信息流的監控問題，但對資金流、貨物流仍無法實施有效監控，特別是對農產品收購、貨物零售等增值稅鏈條的各環節未實行全覆蓋。三是增值稅優惠政策應用過多。主要包括增值稅“即征即退”、“先征后退”等在內的優惠政策，其本意是扶持相關產業更好地發展，但在實際管理中，往往成為不法分子亂開票、虛開票的空子，導致增值稅實際稅負低于名義稅負。

3. 部門間權責分離、監管脫節。一是退稅部門與稅務機關外部職能管理部門脫節。由于海關抽檢率過低，帶給不法分子虛假報關、以少報多、貨物空轉獲取真實單證的機會。二是退稅部門與稅務機關內部相關部門脫節。主要體現在征、退稅管理不銜接，征管部門以征收管理作為重點，認為防范、打擊騙稅是退稅部門的事情，加之出口退稅業務復雜，一直以來游離于各征管部門的重點管理之外。對退稅部門而言，出口貨物函調是判斷企業退稅真實性的主要依據，征管部門實地調查回復的函調如果未如實反映實際情況，就會導致退稅審批嚴重誤判。

4.退稅機構的基本保障不足。一是退稅管理人員明顯不足。根據《國家稅務總局關于下發< 全國稅務機關出口退（免）稅管理工作規范（1.1 版）>的通知》（稅總發〔2015〕162 號，以下簡稱《規范1.1》）的要求，外貿企業出口退稅一般集中在市級國稅機關進行審批，生產企業出口退稅下放至基層稅務機關進行審批。因此，市級國稅機關不僅要負責全市進出口稅收政策及業務的管理與落實，還要負責外貿企業退稅受理、計算機審核、函調協查、系統維護等具體業務，而人員配置平均為4-5 人，過于薄弱。縣（區）級國稅機關要負責生產企業或外貿企業退稅受理、機審、復審以及函調協查等工作，人員基本處于多崗兼職，應付日常案頭審核已壓力較大，難以抽出更多時間掌握出口企業的真實經營情況，疲于應付的現狀尤為明顯。二是業務技能層次不高。出口退稅業務具有單一性，并且計算復雜、政策多變，部分稅務人員帶有畏懼情緒，不愿主動學習，綜合素質不高、能力不強，在執法中經常出現程序不到位、制作文書不嚴謹、引用條文不正確、性質認定不準確等錯誤，增加了執法風險。

二、出口退稅風險管理的國際經驗借鑒

出口退稅是世貿組織（WTO） 成員國通用的一種促進出口的稅收優惠措施。近年來，世界許多國家經過探索，在防范騙稅、減少風險等方面取得了較為成功的經驗。

（一）出口退稅方式

世界各國一般采用兩種出口退稅方式：一種是在貨物購進時免征增值稅或其他流轉稅，在貨物出口時以不含稅的價格出口，不再退稅；另一種是貨物購進時照常征收其流轉稅，待實際出口貨物時，再將其所負擔的流轉稅退還。兩種方式相比較，采取先征稅、后退稅方式的國家居多。

（二）出口退稅機構

目前,許多國家基本上不另設專職的出口退稅機構，征稅與退稅均為常規管理。而以德國為代表的國家專門設置了出口退稅機構，他們與外部部門密切配合，保證征稅與退稅周密銜接，體現了征退一體化的特征。

（三）出口退稅程序

大多數國家采用出口退稅企業申報制度，與征稅業務一起按月或按年申報，無需稅務機關審批。如英國企業在貨物出口后，直接與內銷貨物一同申報，當應納稅額小于零時，直接退還增值稅，無需審批，報關相關資料留存企業備查；法國實行“先退后查”政策，先將稅款退給企業，在以后期間進行檢查，如有違法行為，則加倍重處。

（四）出口騙稅防范

許多國家采取嚴格的管理措施，將稅前、稅中和稅后三階段的管理相結合，實行稅前檢查、退（免）稅時審查和稅后補救，有效防止不法企業的出口騙稅行為。如意大利通過稅務機關內部的網絡，實現與主要外部行政機關的數據交換，達到了信息共享、互通協同的能力。如德國的出口貨物須經海關檢查和通關部門的確認才可出口，并在出口貨物報關單上加蓋兩個部門的印章，以此申請出口退稅。同時，將退稅管理環節前移，對大型出口企業派遣常駐人員。稅務機關若對出口貨物申報有疑問，可隨時向海關查詢，在結匯方面有疑問，還可向外匯、銀行等部門查詢。

三、防范出口退稅執法風險的思考

(一) 完善健全稅法體系，堵塞出口退稅執法風險漏洞

1.提升相關稅法層次,修訂現行法律法規。建議將各暫行條例上升為法律，提高法律效力，以法控稅，減少執法風險。同時, 修正《稅收征管法》中不切實際、原則性強、操作性差、潛伏職業風險的條款，比如，關于不征少征稅款瀆職犯罪的規定。建議增加相關涉稅部門不履行協稅護稅義務的責任條款，充分發揮相關部門協稅護稅作用，提高執法效果。

2.完善增值稅制度,慎用稅收優惠政策。增值稅制度是出口退稅制度的根基。首先，規范增值稅優惠制度，對造成增值稅征扣稅鏈條斷裂的優惠政策應以取消，確保增值稅征扣稅鏈條的完整性；其次，規范、統一增值稅抵扣憑證，規定企業只能憑增值稅專用發票進行抵扣，取消農產品收購憑證等其他增值稅抵扣憑證，推廣農產品增值稅進項稅額核定扣除辦法，逐步解決收購農產品等進項抵扣難以控制的問題，強化增值稅征收管理，防范和打擊虛開增值稅專用發票等違法犯罪行為。

（二）細化工作管理流程，規范出口退稅執法行為

1.規范內部管理職責。對退稅備案管理、評估管理、審核管理等規定進一步細化完善,使出口退稅管理規范化。

2.建立出口退稅率調整機制。根據出口商品騙稅風險的大小及騙稅形勢，適當降低部分商品出口退稅率,特別是降低服裝、電子產品等退稅風險較大的商品的退稅率，降低騙稅的利潤空間,讓不法分子無利可圖。

3.統一出口企業退稅方式。目前,我國采用“免抵退稅”和“免退稅”兩種出口退稅方式，鑒于“免退稅”內銷納稅與外銷退稅的計算分離，造成實際管理中外貿企業征、退稅銜接有異，建議將出口退稅方式調整為“免抵退稅”一種方式，以利于防范騙稅。

（三）推進“互聯網+”應用，預防出口退稅執法風險增生

1.出口退稅+涉稅云服務。目前，出口退稅數據集中由各省級國稅機關管理，系統林立，數據“孤島”現象明顯，難以進行全國性匯總分析利用。因此，應積極引入云計算技術，在現有設備及資源條件下，搭建全國國稅系統上下統一的云計算基礎設施體系，形成統一的操控平臺，為“互聯網+ 出口退稅”提供基礎保障。

2.出口退稅+涉稅大數據。利用大數據風險導向思維，深化大數據應用，打造系統化的風險分析產品，實現對出口退稅全過程、無遺漏的監控，并構建集風險管理分析識別、等級排序、應對處理、過程監控和績效評估等功能為一體的風險防控平臺。

3.互聯網+便捷退稅。加快出口退稅無紙化推進步伐，在海關報關單無紙化的基礎上，實現出口退稅申報網絡化、審批無紙化、退庫電子化，并提供退稅辦理進度網上跟蹤，以減輕企業負擔，降低退稅成本。

(四) 加強干部隊伍建設，杜絕出口退稅執法風險隱患

1.加強法制教育和思想道德教育。通過組織干部旁聽法院庭審、建立“法制干部定期聽審”制度等靈活多樣的方式，努力培養執法人員的依法行政意識和風險防范意識，提高防范風險與化解危機的能力。

2.加強稅法和稅收知識培訓。通過設立出口退稅人才庫、成立業務團隊、加強業務培訓、編寫案例指引等方式，幫助基層出口退稅人員快速提升業務水平。

3.充實基層出口退稅人員數量。目前，《規范1.1》明確規定了出口退稅設置9 類崗位，并要求“審核同一企業同一批次的出口退(免)稅，審核崗、調查評估崗不允許兼崗，復審崗不得兼任上述崗位”。對此，市級退稅部門至少應設置5 人以上，業務較多的地區盡可能多設人員；縣(區)局一般不單設進出口稅收管理部門，人員多為兼職，但應保障至少有1 人專職從事出口退稅工作。

4.建立健全公正合理的獎懲機制。加強和整合現行目標管理考核、征管質量考核、稅收質量考核、稅收執法責任制考核和年度公務員考核等考核制度，探索建立統一的綜合考核體系,全面引入制度考核,真正讓權力束縛在制度的牢籠中。科學設定考核指標，合理確定考核系數，嚴格落實獎懲制度，真正實現以考核促進稅收執法，以考核體現執法實效。

（五）搭建信息資源平臺，形成合力，加強出口退稅執法風險防范

1.規范稅務機關與外部職能部門的協作制度。

稅務、海關、商務、外匯、公安等部門協同合作，明確部門責任,加強溝通交流, 共同搭建出口退稅防控體系，共同維護良好的退稅外部環境，形成多方合力，打擊出口騙稅違法行為。

2.依法嚴厲打擊騙取出口退稅行為。針對目前涉嫌騙稅案件查實困難、定性困難等問題，在細化懲處騙取出口退稅違法行為法律法規的同時，要加大打擊力度，強化打擊措施。騙稅案件一經公安部門查實，應依法予以從重處理，以震懾不法分子，維護良好的退稅環境。

3.實行綜合治稅的協稅網絡。充分發揮社會各界在出口退稅中的積極作用，建立起政府統一領導下的社會綜合治稅體系，通過定期召開聯席會議或協稅護稅反饋意見會的形式，加強工商、銀行、司法等部門間的溝通合作，互相通報情況，及時化解可能出現的執法風險。