從供給側談深化納稅服務改革

從20世紀50年代納稅服務在西方國家作為政府提供的公共服務產品產生以來，其為納稅人提供的服務事項及措施的概念和內涵，就一直在不斷的提升、伸延。自2008年國家稅務總局設立納稅服務司，基層稅務機關相應調整了機構以后，納稅服務工作在我國稅務工作中提上重要議程，并賦予了新的含義。當前，國、地稅深入合作，稅收征管體制改革進一步深化，納稅服務規范化逐步深入，同時，政務公開、信息公開，納稅人要求信息對稱的訴求及公平公開的維權意識越來越強烈。面對這種情況，基層稅務部門如何針對納稅人需求，也就是從納稅服務的供給側入手，定位服務范疇，把握服務力度，提高服務質量，推動納稅服務改革，是一個值得深入思考的課題。本文就基層納稅服務工作實踐中遇到的問題，引發的思考和感悟，與大家一起探討。

一、納稅服務的理解

（一）納稅服務方向的定位。提高納稅人稅法遵從度，提倡自愿守法是稅務部門工作的目標。稅務部門與納稅人的溝通方式影響到納稅人對稅務部門的認可及其守法的自愿程度。恰當的納稅服務能使納稅人明確其權力與義務，使其在納稅過程中得到公正公平的待遇，這樣的納稅人將更加愿意遵守稅法。納稅人的納稅程序越簡單，納稅成本越低，他們的自愿守法程度就越高。所以，納稅服務應該著眼于納稅人的“納稅”需求，而不是納稅人本身，為納稅人提供方便和幫助，降低納稅成本，滿足納稅人在辦稅過程中的公共需求。納稅服務應該緊扣“納稅”這個主題，向縱深拓展，為納稅人提供實質性服務。

（二）納稅服務涵蓋的內容。明確了納稅服務工作的定位，其內容應該包括納稅信息服務、程序服務、環境服務和權益服務等幾個方面。1.信息服務。就是稅務部門為納稅人、扣繳義務人提供稅收信息，比如稅收法律信息、稅收政策信息、業務信息和稅務行政信息，使其能夠及時、準確了解國家政策信息，從而自覺、及時、正確地繳納稅款。2.程序服務。就是稅務部門在稅收征管過程中為納稅人所提供的服務，主要包括稅務登記、納稅申報、稅款繳納、稅務檢查、稅收減免等。3.環境服務。就是稅務部門為納稅人提供便利的辦稅條件和場所的服務，比如納稅服務大廳、稅務網站平臺的搭建等。4.權益服務。就是稅務部門為保護納稅人權益而提供的服務。根據新的《稅收征管法》的規定，納稅人享有稅法的知悉權、納稅情況保密權、申請減稅免稅權、陳述申辯權、復議訴訟權、請求賠償權、控告檢舉權等多項權利。

（三）納稅服務供給與需求的統一。“始于納稅人需求，基于納稅人滿意，終于納稅人遵從”，“需求”和“滿意”是有特定含義的，稅務部門提供的服務供給，與納稅人的納稅需求是既相互對立又相互依存的。一方面，任何納稅人都希望更好的生存、發展、壯大，獲得更多的經濟利益，必然期望承擔盡可能低的稅收負擔和履行稅收義務的成本，希望稅務部門營造一個透明、公平、公正的經濟稅收秩序，這是納稅服務需求產生的內因和本源；另一方面，稅務部門為了達到組織收入，提高納稅人稅法遵從度的目的，也有責任和義務幫助納稅人了解其納稅義務，輔助納稅人更簡潔方便的履行納稅義務，提高執法效率，降低執法成本。所以，納稅服務的供給應該以納稅人的正當需求為導向。

（四）納稅服務與稅收管理的關系。納稅服務和稅收管理兩者都是提高納稅人稅法遵從的有效手段。稅收管理應該是稅務部門對潛在稅源到實現稅收這一過程的監督和監控，目的是防止稅源流失，體現稅收的剛性，建立起依法納稅的良好秩序；納稅服務應該是稅務部門對依法納稅的納稅人在稅收法律信息和納稅程序上提供應有的公共服務，體現公共輔助；管理和服務之間不能相互替代，更不能偏廢，因為服務是針對有誠信的納稅人而言，如果納稅人都不來自覺納稅，服務就失去了對象，所以納稅服務是以有效的管理為基礎，以納稅人自愿納稅為前提，而有效的納稅服務能夠提高納稅人的稅法遵從度，反過來減輕管理的難度，促進管理水平的提高。

二、基層納稅服務實踐中的供需矛盾及存在的問題

（一）信息服務尚未系統化，涉稅信息不對稱。信息服務是納稅服務中的重要組成部分，依法治稅是以征稅機關和納稅人都需要充分了解和掌握稅法信息為前提，否則就容易出現違反稅法的征稅和納稅行為，出現征納矛盾。當前，每年都有稅收宣傳月，各基層部門也通過各種渠道、各種方式來進行納稅宣傳，辦稅服務廳也發放宣傳材料，導稅人員也不辭辛苦進行導稅宣傳，但這些納稅宣傳或忽視了納稅人的實際需求，或缺乏針對性，或宣傳專業術語太多，納稅人難以理解，或宣傳覆蓋率低缺乏力度，并且各基層部門對有些政策和辦稅流程的宣傳存在口徑不一致的情況。據統計，每年由于納稅人對辦稅流程不了解，稅收政策不理解，誤讀基層工作人員政策講解等情況，形成的納稅人投訴等征納糾紛，占總投訴量的26%，而由此造成的納稅人少繳或漏繳稅款形成稅收風險的情況也大量存在。

（二）征管流程辦稅規范，更替更新換代頻繁。當前，稅制改革、征管改革、納服規范、金稅三期應用系統升級改造，以及稅收政策、法規解釋等，包括減免優惠政策在內的政策法規出臺的頻次明顯加快，但由于宣傳服務沒有及時跟進，在客觀上也帶來一些征納矛盾隱患。基層部門往往存在“剛剛學會了，又說不對了，剛說不變了，文件又到了”等情況，雖說推行“一窗式”“一站式”服務減少了納稅人往返奔波提供材料，但由于工作流程穩定性和規范性仍不斷在變化，不可避免的影響涉稅事項的辦事效率，再加上征管系統軟件較多、環節較細，基層干部往往只對份內經常操作的軟件系統熟悉，對下一環節或其他流程就不明白，解釋不清。有些事項上各部門間相互推諉，納稅人跑來跑去沒解決問題，感覺辦稅復雜，效率低，達不到承諾的辦理時限。據統計，每年由此產生的納稅人投訴或質疑的案例占總投訴量的9%左右。

（三）納稅服務職責集中于辦稅廳，服務層次淺。基層部門談到納稅服務時往往都是納稅服務中心辦稅服務廳的責任，工作中重組織收入、重稅源管控、重納稅人風險管理。基層部門將規范文明用語、微笑服務、延時服務、建設環境設施齊全的辦稅場所作為提高納稅服務水平的主要手段。誠然，這些服務措施非常必要也相當重要，但納稅人節省成本，減少環節順利辦理涉稅事項的深層次需求仍不能根本解決，也就難以令納稅人認同和滿意。另外，征管流程改革后，很多直接面對納稅人的事項遷移到辦稅大廳，由于傳統征管觀念的存在，必然導致大廳背后缺乏一套簡潔高效的機構和綜合業務素質高人員作支撐，使辦稅大廳成為矛盾的焦點、征納沖突的中心。

（四）納稅服務重共性輕個性，服務缺乏針對性。當前《納稅服務規范》已實施了2.3版本，今年將啟用3.0版本，隨著規范的深入實施，納稅服務在共性范疇取得了較大進展，基本實現了同一地區不同辦稅廳之間，同一個辦稅廳不同窗口之間的規范化辦理，但對于不同的納稅群體、不同的納稅服務個例差別方面還缺乏充分考慮，針對不同發展層次企業納稅人、不同文化素質納稅人，特別是稅收不同遵從度的納稅人，缺乏針對性強、貼合需求度的納稅服務供給產品。同時，缺乏積極的納稅服務需求調研理念和必要的需求征集措施，僅僅依靠納稅人座談會、行風政風測評甚至納稅人投訴和暗訪反饋獲取納稅人需求，對納稅人的服務需求動態性、多樣性把握不足，提供的服務產品與需求脫節。

三、以納稅人需求為導向的納稅服務供給側探討

當前，社會經濟因素多元化，納稅人深層次的納稅服務需求，亦呈現出差異化個性化。基于此，從納稅人的角度來分析納稅服務需求大致應分成四類：一是降低稅負需求，希望得到稅法宣傳輔導和政策講解，通過提高稅收知識和辦稅水平，實現降低辦稅成本和合理避稅的目的；二是公平便利需求，要求稅負公平，以及稅務部門提供簡捷、透明、規范的辦稅流程和程序；三是權益保障需求，需要稅務部門及時提供幫助解決辦稅過程中的困難，并通過有效措施維護其合法權益；四是尊重禮遇需求，要求辦稅環境優化、工作作風優良、服務態度友好。研究納稅人需求的合理性、可行性，評估分析納稅人需求的變化趨勢，推進個性服務、全員服務、主動服務是稅務部門與時俱進提高納稅服務效率的必要方式。綜合以上納稅需求及基層部門所面臨的服務困惑和問題，從改善納稅服務供給側出發，提出以下建議，供探討。

（一）準確把握服務理念，注重從頂層設計出發契合納稅人需求。傳統的稅收觀點是博弈論下零和博弈，納稅人有所失，政府有所得，強調的是稅收的強制性，對辦稅時限的要求有時更甚于對足額納稅的要求。隨著經濟社會發展，以及對稅收認識的加深，優化服務和諧稅收的理念已達成共識。比如，國家稅務總局2016年初發布了《關于合理簡并納稅人申報繳稅次數的公告》，規定隨增值稅、消費稅附征的城市維護建設稅、教育費附加免于零申報，從高新區分局的情況看，此項政策共修改1461戶納稅人的納稅鑒定，月均減少5200項次納稅申報，減輕了納稅人的負擔。但與此同時，我們也看到對有稅申報，無稅不予申報的理念，還沒有形成廣泛共識，國家對其他稅種還沒有出臺類似政策，納稅人呼聲很高，建議從法理角度梳理納稅人義務，降低納稅人辦稅負擔。

（二）籌劃轉變稅宣方式，注重從提升吸引力出發提高納稅人的參與度。1.建立社會化稅收宣傳體系。稅收收入是政府公共財政收入的主要來源，宣傳稅收法律政策，引導全社會稅收遵從，也應該是社會化的而不僅是稅務部門的責任，正如人民法院是運用法律武器，維護法律尊嚴的國家機構，而普法教育則是全社會的責任一樣，所以稅務部門應積極的呼吁政府、引導社會公共部門進行多維度、全方位、全覆蓋的稅收宣傳，缺少公共力支撐的稅收宣傳是乏力的。2.宣傳方式、內容多樣化。信息化社會，需要有信息化的傳播手段相適應，當前政府已經轉變觀念改“文山會海”為文件無紙化、會議視頻化，所以稅務部門必須摒棄傳統的稅收宣傳方式，發掘現代的宣傳模式，讓信息化、網絡化成為稅收宣傳的主導。稅收宣傳的內容也應該多樣化，法律政策正向的條文宣傳固然必要，同時也應注重對不遵從行為產生的風險或違法成本的宣傳警示。比如，酒后駕車現象在前些年屢禁不止，但酒駕入刑法以后，公共媒體不僅宣傳酒駕違法的法律條文，同時加大了反向宣傳力度，曝光了酒駕案例、整治處罰措施，及酒駕造成的危害，使人們熟知酒駕的危害及酒駕的違法成本，從而大大提高了公眾的法律遵從度，這對稅收宣傳有所啟示。3.突出移動新媒體建設。新媒體被形象地稱為“第五媒體”，新媒體稅收宣傳具有無可比擬的優勢。一是要充分發揮數字媒體傳播的自由性、方便性，讓納稅人隨時隨地通過數字點播、數字選擇。二是充分發揮新媒體的生動性、趣味性，將稅收政策尤其是老百姓關注的熱點問題、納稅人關注的權益問題、辦稅人關注的程序問題及最新出臺或調整的稅收政策、稅務管理等融入數字媒體，讓呆板的稅宣動起來，讓無聲的稅法說出來。三是充分發揮新媒體的互動性、雙向性，了解納稅人的真實需要，實現征納雙方的實時互動。高新分局在這方面也做過有益的探索，比如通過重點稅源企業微信群，提醒納稅人報送時間、注意事項，解答納稅人問題，在重點稅源企業報送報表過程中發揮了重要作用。

（三）進一步完善分類服務，探索精準服務，提升納稅服務的針對性。供給側結構性改革離不開對需求端的深入了解和把握。不同的納稅人所需的納稅服務內容和形式往往是不同的，稅務機關要根據不同納稅人的特點和需求，不斷創新服務形式，要在普遍服務的基礎上兼顧個性化。目前，納稅人的基本屬性、組織結構、行為特征逐漸多元化、復雜化，納稅服務需求差異化個性化日漸突出，特別是營改增以后，地稅稅源分散，有必要按照納稅人的遵從程度分類，特別是針對不同的行業、不同層次所提供的階梯式稅務宣傳。1.重視納稅需求的征集。一方面，應用傳統的方式定期通過互聯網平臺、紙質問卷、納稅人滿意度調查、納稅人座談會等方式征集納稅人需求和建議。對征集的納稅人需求及時進行整理、分析研究，找出重點、共性需求加以應對，根據納稅人需求變化，及時發現工作中的薄弱環節，采取相應措施，形成稅收工作持續改進機制。對個性化需求進行分析，屬于個例問題進行個別處理，比如具有典型性或者潛在的廣泛性問題，應提前做好預案，加強應急處置。 另一方面，要更加重視對稅務機關內部數據的整理分析，納稅咨詢的熱點、日常征管的難點、歸納風險預警等指標，從中分析納稅人潛在的個性服務需求，從而找準階段性工作方向。2.開展分類精準服務。針對不同區域、不同類型、不同稅法遵從度的納稅人實施分類服務，分類服務的核心，是為不同的納稅人提供具有個性化的差異服務。比如，可以按照會計核算水平不同分類，可以按照納稅事項不同分類，可以按照納稅人不同信用等級分類，還可以按照風險預警指標風險程度分類，針對納稅人個性需求，提供多種形式、分門別類的服務，甚至一對一的服務，進而滿足不同納稅人的不同需求，使納稅服務更具針對性和實效性。前階段，針對孵化器經濟發達，中小創業創客企業專業會計人員缺乏的現狀，高新分局采取集中輔導、走訪講解等方式，重點宣傳辦稅流程，方便納稅人便捷辦稅；針對中小高新技術企業上市需求，聯合金融局進行分期納稅、證明開具、賬務處理方面的座談會，為四戶企業投資人辦理了5年分期納稅備案，解決了納稅人的資金困境。這些服務舉措，切實與納稅人的需求對接，針對性強，不僅提高了納稅人的稅法遵從度，而且普遍得到納稅人的一致歡迎，實現了良好互動。

（四）建立納稅申報評價機制，促進辦稅人員自覺提高自身辦稅能力。目前，我國稅收征收程序中，已全面實行納稅人自主納稅申報方式，而此方式對納稅人的辦稅能力提出了較高的要求，如果納稅人的辦稅能力不能相應提高，將面臨因申報錯誤而被行政處罰的風險，同時也降低了稅務機關征管質量和效率，所以提高納稅人辦稅能力既是納稅人的需求也是稅務機關的工作需求。為達到滿足這種需求的目的，稅務部門應利用已有的數據信息系統，擬定一套對納稅人特別是辦稅人員的基礎辦稅能力、遵從能力、配合應對能力等方面進行評價的機制，將申報評價融入每年的納稅信用等級評價，與納稅信用評價一體實施，同時建立正向激勵反向制約的評定結果一體運用機制，通過綜合手段，督促納稅人自覺提升辦稅業務能力，降低征納雙方的溝通成本。

（五）灌輸客戶服務理念，提高稅務人員的納稅服務意識。為納稅人提供優質的服務，高素質的稅務人員是必備的條件之一，盡管目前我國的稅務人員的專業素質已經有了很大提高，稅務機關更是不斷加大對稅務工作人員專業素質的培養，通過開展定期的業務培訓，向一線稅務人員發放業務指導手冊等方式，加強教育培訓，提升整個隊伍的專業素質，但就整個稅務隊伍來說，仍然有一部分稅務人員業務素質、業務技能不高，對納稅人提出的稅收問題無法給予滿意的答復，更是無法滿足納稅人多元化、深層次的服務需求，這些都己成為提高納稅服務質量的阻礙。稅務人員自身存在“官本位”思想，稅務人員一直以管理者自居，把納稅人看成是被管理者。因此，稅務人員片面注重行使管理權力，認為只能依靠嚴格管理才能讓納稅人履行納稅義務，更有甚者認為納稅服務會削弱管理，長此以往必會造成納稅服務意識的淡薄。