論“國家治理觀”視角下的國家審計與國家經濟安全

自我國國家審計實施以來，一直肩負著維護國家經濟安全的職責，在維護市場經濟秩序、保障財政資金安全、防止國有資產流失、強化金融監管以及促進資本市場有效運行等方面發揮了重要作用。隨著我國社會經濟的快速發展和對外開放的不斷深化，國家經濟安全外延也在逐漸拓展，對國家審計提出了更高的要求。尤其是在2011年劉家義審計長提出“國家審計是國家治理的重要組成部分”的論斷后，如何在新的時代背景和歷史條件下發揮國家審計維護國家經濟安全的功能，成為當前各級審計機關面臨的重大課題。

一、審計“國家經濟安全觀”與“國家治理觀”的關系維護國家經濟安全是國家審計的基本職能，在不同經濟社會發展情況下，國家審計維護經濟安全的具體要求和監督范圍也有所側重和不同。劉家義審計長在2008年末的全國審計工作會議對這一課題作出了明確回答，他指出，國家審計維護國家經濟安全，具體來講就是“密切關注財政、金融、民生、國有資產、能源和資源環境等方面存在的薄弱環節和潛在風險，密切關注經濟問題可能引發社會不穩定因素甚至演變為政治問題。”這種審計“國家經濟安全觀”順應經濟社會發展形勢的全新解讀，同時也是國家審計目標更加具體化和科學化的過程，相對于之前監督的重點領域，審計監督的范圍已不僅限于財政、金融、民生等傳統的經濟安全內容，而是向其他經濟相關問題拓展，強化了國家審計在經濟監督方面的專有職能，擴大了國家審計的監督層次和范圍。

準確把握國家治理和國家審計的關系是確定審計工作目標和定位的理論基礎。審計署兩任審計長結合經濟社會發展形勢，均對國家治理與國家審計的關系作出了高度概括和系統闡述。前審計長李金華（2004）認為，國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發揮不可替代的作用；劉家義審計長（2011）進一步指出，國家審計是國家治理的重要組成部分，是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質就是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，得到了社會各界的廣泛認同。在審計“國家治理觀”中，一方面國家審計認為是一種行政監督手段，是一種純粹的政府行為，屬于國家治理的范疇；同時隨著國家治理水平的不斷提升、治理方式的不斷豐富、治理要求的不斷提高，指出國家審計在國家治理中扮演著越來越重要的角色，國家審計的經濟監督、經濟鑒證和經濟評價功能在國家經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用，已經成為國家治理的重要手段，是國家治理的重要組成部分。

審計“國家治理觀”與“國家經濟安全觀”有著密切的關系，是后者的進一步完善和發展。可以講，國家審計之所以能夠稱其為國家治理的重要組成部分，其維護國家經濟的功能是不可或缺的，這也就意味著，“維護國家經濟安全”對于國家審計來講不僅是一個目標，而且隨著審計“免疫系統”理論深化發展已經成為國家審計的一項重要內生職能，發揮著越來越重要的作用。

二、國家審計維護國家經濟安全的必要性分析和可行性分析在“國家治理觀”的視角下，國家審計作為國家治理的重要組成部分，對于國家的經濟安全承擔著不可推卸的責任。本文下面將對其必要性和可行性進行分析。

（一）國家審計維護國家經濟安全的必要性分析。

1.國家審計是國家經濟安全的本質需要。從本質上講，國家經濟安全是一種公共產品。根據薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，公共產品具有三個基本特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。國家經濟安全完全符合這三個特征，是一種特殊的純公共產品。根據公共財政學的基本理論，純公共產品只能由政府提供。政府提供國家經濟安全的方式和途徑很多，例如加強宏觀調控、完善法律法規等，用審計的方法查尋經濟風險、提出意見建議，也可以視作是一種提供公共產品的特殊方式。從這個角度而言，國家審計維護國家經濟安全是國家經濟安全的本質需要。

2.國家審計是國家經濟安全的現實需要。現階段，隨著改革開放不斷深化，我國市場經濟迅猛發展，國內經濟與世界經濟的融合加速，影響國家經濟安全的因素日益增多并變得越來越復雜，經濟安全問題已成為影響我國經濟穩定和健康發展的現實因素，維護國家經濟安全已成為經濟發展的客觀現實需要。當前，影響我國經濟安全的因素主要有以下方面：一是地方政府性債務規模巨大。根據審計署2011年審計調查的結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。二是 社會保障體系不健全。我國目前是處于戰略機遇期，同時也是矛盾凸顯期，隨著經濟的快速發展與社會的加速轉型，社會風險也逐漸積聚，集中在就業問題、教育問題、醫療問題、貧富差距拉大問題等方面。反觀有社會“穩定器”之稱的社會保障體系建設，雖然在近年來不斷得以健全完善，但與社會發展狀況和公共需求相比，還有不小差距。三是資源環境過度消耗。近年來，一些地方或部門在發展過程中片面追求GDP產出而不計資源環境成本投入，過于依靠投資和物質資源消耗的拉動，形成了以“高投入、高消耗、高排放、低效率”的經濟發展特征，造成了資源過度消耗。四是金融風險突出并且增長迅速。在開放經濟條件下，金融安全已經成為國家經濟安全的核心。部分銀行內部管理疏忽，存在嚴重操作風險，大案要案時有發生；同時國有企業的虧損、股市和房地產風險也會轉化為銀行大量不良資產，加劇了金融風險的可能性。

（二）國家審計維護國家經濟安全的可行性分析。

國家審計維護國家經濟安全的可行性是指國家審計具備維護國家經濟安全的能力，包括以下方面內容：

1.就國家審計本質而言，國家審計能夠維護國家經濟安全。國家審計產生的基礎是公共受托責任，它源于國家或政府與公眾之間的委托—代理關系。這種委托—代理關系決定了：一方面，公眾作為財產所有者有權利了解和監督經營管理者是否嚴格履行受托責任；另一方面，國家或政府作為受托經營管理者有義務向財產所有者如實報告經濟責任的履行情況及其結果。國家審計的本質就是對公共受托責任履行情況的評價和監督。公眾將保障其政治自由和生命財產安全，維護社會共同利益的責任托付給了政府，這其中就包括維護國家經濟安全。國家審計作為基于這一關系產生的國家行為，自然能夠滿足公眾共同利益的需要，當然也能夠維護國家經濟的安全。

2.就國家審計基本特征而言，國家審計能夠維護國家經濟安全。國家審計基本特征包括獨立性、權威性和公平性等。獨立性是指審計在組織、人員和經費等方面不受與審計業務相關因素的影響；權威性是指審計機關代表國家和公眾利益，體現國家和公眾的意志和意愿；公平性是指審計出具的審計結論客觀公正。國家審計的這些基本特征決定了，履行審計職能的國家審計機關作為國家綜合經濟監督部門，能夠跨越部門、行業和區域的利益羈絆，客觀、獨立地反映國民經濟運行中出現的各種異動，及時發現各種傾向性、苗頭性問題，這是其他任何政府行為無法替代的。

3.就國家審計的基本職能而言，國家審計能夠維護國家經濟安全。國家審計的基本職能包括經濟監督、經濟鑒證和經濟評價。國家審計的經濟監督職能，主要是監察和督促被審計單位的經濟活動在規定的范圍內、在正常的軌道上進行;監察和督促有關經濟責任者忠實地履行經濟責任，同時借以揭露違法違紀、稽查損失浪費，查明錯誤弊端，判斷管理缺陷和追究經濟責任等。國家審計的經濟鑒證職能，是指對被審計單位經濟資料進行檢查和驗證，確定其財政財務狀況和經營成果是否真實、公允、合法、合規，并出具書面證明，取信于社會公眾的職能。國家審計的經濟評價職能，是指對被審計單位的經濟資料及經濟活動進行審查，并依據一定的標準對所查明的事實進行分析和判斷，尋求改善管理、提高效率、效益的途徑。可見，查尋經濟風險，維護國家經濟安全是國家審計基本職能的題中之義。

4.就國家審計法定職責而言，國家審計能夠維護國家經濟安全。我國《憲法》第九十一條規定，“國務院設立審計機關對國務院各部門、地方各級政府的財政收支對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督”。2006 年新修訂頒布的《審計法》在第一章第一條中將立法的目的規定為：“為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。“國家財政經濟秩序”與“廉政建設”是國家經濟安全的重要方面；“財政資金使用效益”與國家經濟安全息息相關；“國民經濟和社會健康發展”的基礎條件就是國家經濟安全。因此，國家審計維護國家經濟安全是國家審計的法定職責。

三、國家審計維護國家經濟安全的對策研究

當前制約國家審計發揮維護國家經濟安全的因素有很多，主要是相關法律法規依據不夠完善，部分審計人員安全意識薄弱，以及技術方法落后等等，針對這些情況，應當從以下四個方面入手，提升當前國家審計維護經濟安全的能力。

（一）樹立以國家經濟安全為目標的審計理念。

國家審計的目標應隨著審計環境的變化而變化，隨著審計職能的發展而發展。當國內外政治、經濟形勢的變化以及公共受托經濟責任內涵的拓展，要求維護國家經濟安全成為政府審計的首要職能時，維護國家經濟安全就理應成為政府審計的首要目標。以維護國家經濟安全為目標，國家審計理念應從“查錯糾弊”轉向發揮“免疫”功能，即以“免疫系統”理論為指導，充分發揮國家審計的預防功能、揭露功能和抵御功能，積極采取全過程跟蹤審計、績效審計等先進的審計技術方法和模式，逐步將審計工作的重心轉移到預防與抵御方面。這是國家審計工作轉型的應有之義，也是更好地保障現代國家經濟安全的時代要求。

（二）健全完善有利于維護國家經濟安全的審計法律法規和指標體系。

隨著政治與社會環境的變遷，《審計法》應適應當前審計形勢發展的需求，對國家審計在維護國家經濟安全方面的重要作用給予一個明確的法律地位。由于在短期內再次修訂《審計法》已無可能，因此必須就國家審計維護國家經濟安全工作制定相關配套法規制度。同時，國家審計要發揮對國家經濟活動的監測和評價功能，必須建立能夠客觀反映國家經濟安全狀況的審計指標體系，對威脅國家經濟安全的各種因素進行監測和預測，確定符合經濟安全要求的經濟狀況標準和參數，一旦這些指標偏離經濟安全“臨界值”，就迅速采取措施。至少可以包括以下框架性的內容：一是金融安全評價指標，包括國有商業銀行不良貸款比重、外債負債率、資本金充足率等；二是財政安全評價指標，包括財政赤字率、國債負擔率等；三是國有資產安全評價指標，包括國有企業資產負債率、國有股份在總資產中比率等；四是資源環境安全指標，包括人均耕地占有率、萬元GDP能耗等；五是經濟信息安全評價指標，包括審計市場集中度等；六是民生安全評價指標，包括社會保障補助支出占財政支出的比率，社會保障完善程度等。

（三）突出以維護國家經濟安全為重點的審計內容。

國家經濟安全的外延是不斷豐富的，相比而言，短期內國家審計資源非常有限。因此，國家審計應保持理性，既不能無限制拓展職責范圍，又要時刻緊密圍繞當前維護經濟安全工作的重點，調整國家審計工作重心。一是維護國家財政安全，防范財政風險。規范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、提高財政績效水平，防范財政風險，保障財政安全。二是維護金融安全，防范金融風險。關注金融機構資產質量、經營績效，查處金融領域重大違法違規問題，推動金融機構深化改革，提高金融服務發展水平，維護金融秩序和金融市場穩定、完善金融監管，推動建立高效安全的現代金融體系。三是維護國有資產安全，防范國有資產流失風險。揭露決策失誤、管理不善導致國有資產流失、損失、浪費等問題，嚴肅查處侵占國有資產行為，全面客觀地評價企業資產質量和績效狀況，促進國有企業深化改革和轉變發展方式，提高競爭力和抗風險能力，促進國有資產保值增值和企業可持續發展。四是維護民生安全，防范民生風險。維護最廣大人民的根本利益，體現人民當家作主的權利，確保惠民資金的安全完整和保值增值，促進中央關于民生政策和措施的落實。五是維護生態環境和資源安全，防范生態和資源風險。檢查、分析、評價能源資源和環境保護資金管理使用、相關政策落實、環保目標實現等情況，促進資源節約、生態建設和污染治理，防止資源破壞、毀損和環境污染。六是維護國家信息安全，防范信息風險。在對信息系統產生信息進行審查評估的同時，要對信息系統安全性、完整性、可靠性進行審查，將審計業務范圍和內容從傳統的財務報表等“有形”信息，擴大到信息處理系統的安全性、完整性及其內部控制等“無形”信息。七是維護政權安全，防范權力尋租。加強對國家機關及其工作人員行使國家權力狀況的檢查和評估，積極開展領導干部經濟責任審計工作，突出對政府及政府部門職責履行情況的審計監督，強化對權力的監督和制約。

（四）加強適應維護國家經濟安全工作需要的審計機關建設。

審計機關是維護國家經濟安全的主體，直接決定其功能的有效發揮，對審計機關的強化應從內外兩方面入手。一是完善國家審計外部組織系統，提高審計機關獨立性。獨立性是發揮審計維護經濟安全功能的關鍵，對此，理論界和實務界在機構設置上提出了很多有益的建議。本文認為，行政型的審計模式是基于我國政治、經濟制度和文化背景的現實選擇，不應對其全盤否定，而應在現行審計模式基礎上加以完善。借鑒國際成功經驗，我國可以在人大建立審計監察委員會，其任務主要是詳細審查審計報告，核實審計資料、審計證據、審計建議，審查后就審計機關對政府活動的審計情況向人大提出意見和建議。此舉可以提高審計機關法律地位，確保審計機關在更高層面上對國家經濟安全進行監督。二是優化審計機關內部知識結構，提高審計人員整體素質。建立以審計需求為導向的培訓機制，針對維護經濟安全的現實需要對現有人員進行培訓，重點關注國家經濟安全形勢、國際經濟安全走勢等相關領域，參照其他國家、地區經驗，從審計方法、審計技術、審計重點等方面加強指導。從源頭入手，在招錄審計人員環節，充分考慮審計領域多樣化需要，改變會計、審計“幾支獨大”的狀況，放寬準從業人員的專業限制。